Le règlement européen de blocage contre les lois à portée extraterritoriale : un instrument efficace de protection des intérêts économiques de l’UE ?

Le Règlement (CE) 2271/96, portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant[1], a été adopté le 22 novembre 1996.

Il vise à protéger les ressortissants de l’Union européenne ainsi que « toute personne morale constituée en société »[2] dans l’Union contre les effets d’une décision administrative, judiciaire ou arbitrale fondée sur un règlement de sanctions à portée extraterritoriale[3]. L’application extraterritoriale d’une règle peut être définie comme « la situation dans laquelle l’État à l’origine de cette règle prétend l’appliquer à une personne – individu ou entreprise – de nationalité étrangère pour sanctionner des agissements commis hors du territoire de cet État »[4].

La liste des lois, règlements et autres instruments législatifs à portée extraterritoriale figurent en annexe au règlement[5]. Il s’agit essentiellement des sanctions économiques américaines à l’égard de l’Iran, de Cuba, et de la Syrie. Dans l’hypothèse où les « intérêts économiques et/ou financiers » de la personne morale sont affectés directement ou indirectement par les dispositions à portée extraterritoriale ou par les décisions administratives, judiciaires ou arbitrales fondées sur celles-ci, il est obligatoire de prévenir la Commission européenne dans les 30 jours suivant la date à laquelle la personne physique ou morale[6] a obtenu l’information[7]. En outre, les personnes affectées ne doivent pas se conformer aux « prescriptions ou interdictions », y compris judiciaires, fondées sur ces règlements de sanctions[8]. La Commission peut toutefois délivrer une autorisation de se conformer, dans l’hypothèse où le non-respect « léserait gravement ses intérêts ou ceux de la Communauté ». Il revient in fine aux États membres de déterminer les sanctions en cas de violation du règlement, celles-ci devant être « efficaces, proportionnées et dissuasives »[9].

Ainsi, le règlement de blocage européen permet, théoriquement, de protéger les entreprises européennes contre les lois à portée extraterritoriale. Toutefois, il apparaît que sa portée et son utilisation n’aient pas permis d’atteindre l’objectif initialement prévu, à savoir neutraliser les effets des législations étrangères (I). Dans cette perspective, l’Union européenne est contrainte d’adapter son arsenal législatif à un environnement de plus en plus hostile (II).

1. L’inefficacité du règlement de blocage européen

En pratique, la portée du règlement 2271/96 est neutralisée par la possibilité donnée aux opérateurs européens de demander, à la Commission européenne, une autorisation de se conformer aux sanctions[10].  Cette possibilité fut insérée en 2018 en réaction au rétablissement des sanctions américaines à l’encontre de l’Iran. La Commission européenne craignait que les entreprises européennes s’y conforment unilatéralement, et abandonnent les échanges commerciaux avec Téhéran. C’est dans ce contexte que le Règlement a refait surface[11]. Le contentieux a émergé, en raison du choix impossible pour les entreprises européennes entre la mise en conformité aux sanctions américaines, et le respect du règlement de blocage européen[12].

Ainsi, dans un arrêt de Grande Chambre du 21 décembre 2021[13], la CJUE a livré une interprétation de l’article 5 du Règlement 2271/96. En l’espèce, il s’agissait d’une banque d’État iranienne (BMI) qui disposait d’une succursale en Allemagne. Celle-ci avait conclu plusieurs contrats de service avec Telekom, une entreprise allemande de télécommunications. En 2018, Telekom a résilié l’ensemble des contrats avec BMI, après le retrait américain de l’Accord de Vienne sur le nucléaire iranien[14] et le rétablissement des sanctions à l’encontre de l’Iran. En effet, BMI figurait sur la Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (« SDN ») établie par l’OFAC. La BMI a alors introduit un recours devant le tribunal régional de Hambourg, afin d’obliger Telekom à poursuivre la fourniture de service. Ce recours a été rejeté, et la résiliation a été jugée conforme à l’article 5 du règlement (CE) 2271/96. La juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer, et a transmis quatre questions préjudicielles à la CJUE. Il s’agissait de savoir si :

• L’article 5 s’appliquait-il en l’absence d’une quelconque instruction d’une autorité étrangère ;

• Auquel cas, les opérateurs européens visés à l’article 11 pouvaient-ils résilier leurs contrats sans motivation ;

• En cas de résiliation abusive, la résiliation devenait-elle dépourvue d’effet ou devait-elle faire l’objet d’une amende ;

• Si la résiliation était dépourvue d’effet, les opérateurs pouvaient-ils solliciter une dérogation justifiée par les pertes économiques aux États-Unis liées à la poursuite du contrat[15].

Il ressortait des conclusions de l’arrêt que :

• L’article 5 du règlement doit être interprété en ce sens qu’il interdit aux opérateurs européens de se conformer aux prescriptions fondées sur les règlements de sanction, et ce, « même en l’absence d’instruction des autorités administratives ou judiciaires des pays tiers qui ont adopté ces lois et visant à en assurer le respect »[16].

• Plus spécifiquement, les opérateurs européens n’ont besoin ni de l’autorisation de se conformer aux règlements de sanction (prévue à l’article 5), ni d’une motivation, pour résilier les contrats conclus avec les personnes ou entités listées sur la SDN. Toutefois, il appartiendra à l’entité européenne au cours d’une instance et en cas de suspicion, « d’établir à suffisance de droit que son comportement ne visait pas à se conformer auxdites lois »[17].

• Enfin, l’annulation de la résiliation des contrats effectuée par un opérateur européen dans le but de se conformer aux règlements de sanctions doit être proportionnée. Doivent notamment être mis en balance l’objectif de protection de l’ordre juridique et des intérêts de l’UE ; et les risques de pertes économiques pour l’opérateur liés au maintien des relations contractuelles avec la personne sous sanction[18].

La jurisprudence européenne a confirmé, par la suite, que le règlement (CE) 2271/96 n’apparaissait plus comme un instrument de blocage efficace des lois à portée extraterritoriale. A contrario, les opérateurs européens sont incités à se conformer aux sanctions américaines.

Par un arrêt du 12 juillet 2023, le Tribunal de l’Union Européenne a confirmé les décisions de la Commission d’autoriser la banque Clearstream Banking AG à se conformer aux sanctions américaines à l’encontre de l’Iran[19].

En l’espèce, IFIC Holding AG, une société allemande détenue indirectement par l’État iranien, n’avait pas reçu les dividendes au titre de ses participations dans divers entreprises allemandes. La banque Clearstream Banking AG avait suspendu les versements et bloqué les fonds, à la suite de l’inscription de l’IFIC sur la SDN en 2018. Depuis 2020, la Commission européenne autorise la banque à se conformer aux sanctions américaines[20]. L’IFIC a alors exigé l’annulation des décisions d’autorisation de se conformer aux sanctions, conférée par la Commission. Le Tribunal a rejeté le recours de l’IFIC, et a considéré :

• Que les de?cisions d’autorisation de la Commission n’ont pas d’effet rétroactif [21];

Que la Commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation en ne prenant pas en compte les intérêts de la requérante ou en n’examinant pas si des alternatives moins contraignantes existaient[22] ;

Que la limitation, pour la requérante, de son droit d’être entendue par la Commission dans le cadre de l’adoption desdites de?cisions était nécessaire et proportionnée, eu égard aux objectifs poursuivis par le règlement 2271/96[23].

De fait, l’usage du règlement européen par les entreprises européennes rentre en contradiction avec sa ratio legis. Celles-ci se conforment massivement aux sanctions américaines et se fondent sur le règlement pour légitimer les ruptures contractuelles avec des entités iraniennes. A défaut de contraindre les opérateurs européens à ne pas se conformer aux sanctions, la CJUE incite les entreprises à ne prendre aucun risque et à respecter la règlementation américaine. La désuétude du cadre législatif établi par la Commission en 1996 est ainsi mise en lumière. D’où la nécessité de renforcer la protection des intérêts de l’Union contre les offensives économiques étrangères.

1. L’impérieuse nécessité du renforcement des intérêts économiques de l’Union européenne

Dans la mesure où le règlement de blocage européen demeure inefficace, il convient de se reporter sur d’autres instruments de protection des intérêts économiques de l’Union.

Depuis 2021, les institutions européennes se penchent sur la manière de réagir aux mesures de coercition économique adoptées par les pays tiers[24]. Dans un contexte géopolitique marqué par le retour de la compétition stratégique[25], la Commission a présenté mardi 20 juin 2023 la première stratégie européenne de sécurité économique. Celle-ci identifie la dépendance économique ainsi que l’utilisation de mesures commerciales restrictives par les pays tiers comme des risques majeurs pour le continent[26].

Dans le but de contrer la coercition économique, le Conseil et la Commission se sont mis d’accord pour proposer un cadre juridique aux États membres[27]. Dans l’hypothèse où « un pays tiers cherche, à travers des mesures affectant le commerce ou les investissements, à contraindre l’Union ou un État membre à adopter ou à s’abstenir d’adopter un acte particulier »[28], l’UE et les États membres pourraient dorénavant adopter des contre-mesures, jusqu’à ce que les échanges commerciaux se rétablissent. Le nouveau règlement anti-coercition renforcerait l’arsenal législatif de l’Union, à travers une procédure en plusieurs étapes[29] :

• L’examen par la Commission européenne afin de déterminer si un pays tiers s’est livré à de la coercition économique[30];

• La proposition au Conseil, par la Commission, d’une mesure d’exécution établissant l’existence d’une situation de coercition économique à l’égard du pays tiers concerné, demandant à y mettre fin et d’indemniser le préjudice subi[31];

• Si le Conseil prend cette décision, la Commission doit alors engager le dialogue avec le pays tiers[32];

• En dernier ressort, la Commission pourra adopter des mesures économiques[33] listées à l’annexe I du Règlement.

Celles-ci comprennent :

– des droits de douane accrus,

– des licences d’importation ou d’exportation,

– des restrictions dans le domaine des services ou des marchés publics.

Il est intéressant de noter que ce projet de règlement s’inscrit dans le même processus de dialogue que le 11^ème paquet de sanctions à l’encontre de la Russie, adopté le 23 juin dernier[34]. Afin d’empêcher les pays tiers de contourner les sanctions, la Commission peut désormais cibler des États qu’elle suspecte de réexporter des biens de l’UE vers la Russie[35]. En revanche, une telle mesure ne peut être soumise qu’en dernier ressort, après avoir envisagée toutes les options diplomatiques[36]. Idem s’agissant du Règlement (UE) 2022/1031 relatif à la concession de marchés publics à des opérateurs des pays tiers[37]. Les mesures restrictives pratiquées par les pays tiers en matière d’octroi des marchés publics ont poussé l’UE à forger un mécanisme de réciprocité. Il donne pouvoir à la Commission pour enquêter, voire sanctionner les entraves jugées « graves et récurrentes »[38]. Toutefois, les mesures coercitives ne pourront être envisagées qu’après concertation avec l’État tiers[39].

In fine, les législations européennes et nationales en matière économique s’adaptent à un contexte international fragmenté[40]. En effet, le droit est fréquemment utilisé par les États comme un instrument de politique étrangère[41], permettant d’obtenir des gains économiques (economic lawfare)[42].

On notera enfin avec intérêt que la France a actualisé l’année dernière son propre dispositif de blocage[43], interdisant aux entreprises françaises, sous peine de sanction, de communiquer des données sensibles destinées à alimenter des procédures fomentées par des autorités étrangères sur le fondement de règlementations extraterritoriales[44]. Alors que le règlement européen de blocage de 1996 fait peser la charge de se conformer ou non aux injonctions étrangères sur les opérateurs, les règlements récents créent des mesures qui ciblent les États tiers. Ce ciblage est inédit, dans la mesure où l’Union affiche une volonté de pacifier les relations commerciales avec ses partenaires[45]. Désormais, face à la recrudescence des mesures de coercition économique des pays tiers, l’UE est contrainte de protéger ses intérêts, et de s’affirmer en tant que puissance normative[46].

[1] Cons. UE, règl. (CE ) n° 2271/96 , 22 nov. 1996 portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant : JOUE n° L 309, 29 nov. 1996, p. 1.

[2] Article 11, 2) du règlement (CE) 2271/96

[3] Article premier du règlement (CE) 2271/96

[4] L. COHEN-TANUGI, « L’extraterritorialité, nouvel horizon du droit », Commentaire, vol. 182, n°2, 2023, pp. 375-379.

[5] National Defense Authorisation Act for Fiscal Year 1993; Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996; Iran Sanctions Act of 1996; Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012; National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012; Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012; Iranian Transactions and Sanctions Regulations

[6] Administrateurs, directeurs et autres personnes exerçant des fonctions de direction.

[7] Article 2 du règlement (CE) 2271/96

[8] Article 5 du règlement (CE) 2271/96

[9] Article 9 du règlement (CE) 2271/96

[10] Règlement d’exécution (UE) 2018/1101 de la Commission du 3 août 2018 établissant les critères pour l’application de l’article 5, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 2271/96 du Conseil portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant.

[11] J-S. BAZILLE. « Une première (et dernière ?) interprétation du règlement de blocage européen », Journal du Droit International (Clunet) n° 3, Juillet 2022, comm. 17

[12] T. CHANZY et T. GUILLEMIN. « Sur les programmes américains de sanctions et la réglementation européenne de blocage : les entreprises françaises prises entre deux feux. Cour de justice de l’Union européenne, 21 décembre 2021, n° C-124/20, Bank Melli Iran c/ Telekom Deutschland GmbH », Revue critique de droit international privé, vol. 2, no. 2, 2022, pp. 435-439

[13] CJUE, gde ch., 21 déc. 2021., Bank Melli Iran c/ Telekom Deutschland GmbH, aff. C-124/20 ; JurisData n° 2021-021333

[14] Joint Comprehensive Plan of Action (JCPoA), 14 juillet 2015

[15] M.EECKHOUDT, « Le règlement de blocage : un tigre de papier ? », RTD eur, 2022, 679.

[16] CJUE, gde ch., 21 déc. 2021, , Bank Melli Iran c/ Telekom Deutschland GmbH, op. cit., point 51.

[17] Ibid., point 68.

[18] Communiqué de presse n° 119/23, CJUE, 12 juillet 2023.

[19] Trib. UE, 12 juillet 2023, IFIC Holding / Commission, aff. T-8/21.

[20] Par trois décisions de la Commission européenne autorisant la banque à se conformer aux sanctions américaines, conformément à l’alinéa 2 de l’article de l’article 5 du règlement 2271/96 : Décisions d’exécution C(2020) 2813 du 28 avril 2020, C(2021) 3021 du 27 avril 2021, C(2022) 2775 du 26 avril 2022.

[21] Trib. UE, 12 juillet 2023, IFIC Holding / Commission, op. cit., point 127.

[22] Ibid., § 80.

[23] Ibid., § 120.

[24] Joint Declaration of the Commission, the Council, and the European Parliament on an instrument to deter and counteract coercive actions by third countries, 12 Février 2021, JOUE C 49, p. 1.

[25] Secrétariat général de la défense et de la sécurité?, Revue nationale stratégique 2022, 55 p. Ce document dresse le panorama des risques internationaux auxquels la France est confrontée, et établit une stratégie, approuvée par le Président de la République, définissant les ambitions pour y remédier.

[26] Commission européenne, European Economic Security Strategy, Addressing weaponization of economic dependencies and economic coercion, 2023, p.8,

[27] Conseil de l’UE, « Commerce : accord politique sur l’instrument de lutte contre la coercition », Communiqué de presse, 28 mars 2023 (en ligne)

[28] Conseil de l’UE, « Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of the Union and its Member States from economic coercion by third countries », article 1, 1.

[29] Herbert Smith Freehills, “The EU Anti Economic Coercion Regulation – A New Addition to the EU’s Toolbox”, 14 juillet 2023 (en ligne).

[30] Proposition de règlement, op. cit., article 3.

[31] Ibid., article 4.

[32] Ibid., article 5.

[33] Ibid., article 7.

^[34] Re?glement (UE) 2023/1214 du conseil du 23 juin 2023 modifiant le Règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine.

[35] Article 12 septies § 3, Cons. UE, règl. (UE) n°  833/2014 , 31 juill. 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine : JOUE n° L 229, 31 juill. 2014, p. 1  : « L’annexe XXXIII comprend uniquement les pays tiers dont le Conseil a constaté? qu’ils ont, de manière systématique et persistante, omis d’empêcher la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation vers la Russie des biens et technologies inscrits sur la liste figurant a? ladite annexe exportés depuis l’Union, malgré? les contacts pris préalablement par l’Union avec les pays en question et l’assistance de l’Union. »

[36] Re?glement (UE) 2023/1214, op. cit., considérant 8 : « Afin de lutter contre le contournement des mesures restrictives de l’Union passant par des pays tiers, l’Union devrait rapidement renforcer la coope?ration bilate?rale et multilate?rale, en entretenant un dialogue diplomatique avec les pays tiers en question et en leur apportant une assistance technique accrue.»

[37] PE et Cons. UE , règl. (UE ) 2022/1031 , 23 juin 2022, concernant l’accès des opérateurs économiques, des biens et des services des pays tiers aux marchés publics et aux concessions de l’Union et établissant des procédures visant à faciliter les négociations relatives à l’accès des opérateurs économiques, des biens et des services originaires de l’Union aux marchés publics et aux concessions des pays tiers : JOUE n° L 173, 30 juin 2022, § 8

[38] Ibid., Article 5

[39] Ibid., Article 5 § 2

[40] T. CHOPIN, C. LEQUESNE. « L’Union européenne dans un continent en guerre », Politique étrangère, vol., no. 3, 2022, pp. 75-87.

[41] M. CORCORAL. « Le droit comme outil diplomatique : le cas de l’offensive américaine contre Huawei », Raisons politiques, vol. 85, no. 1, 2022, pp. 101-116.

[42] Ali Laïdi, Le droit, nouvelle arme de guerre économique : Comment les États-Unis déstabilisent les entreprises européennes, Paris, Actes Sud, 2019

[43] Loi n° 68-678 du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères, complétée par le Décret n°2022-207 du 18 février 2022 et l’Arrêté du 07 mars 2022.

[44] CUSTAX & LEGAL, « Loi dite « de blocage » de 1968 : le bouclier contre les ingérences étrangères et les lois à portée extraterritoriale », 8 juin 2023 (en ligne).

[45] S. MORTIER. « L’Union européenne, un pacificateur dans la guerre économique ? », Hermès La Revue, vol. 90, no. 2, 2022, pp. 139-142.

[46] L. COHEN-TANUGI. « L’Europe comme puissance normative internationale : état des lieux et perspectives », RED, vol. 3, no. 2, 2021, pp. 100-106.